Por Cintia Rosa Pereira de Lima, Edson Rodrigo Neves e Robson Passos Caires

Introdução

A lei 8.935/1994 disciplinou as infrações, as penas, a respectiva gradação e a autoridade competente para aplicá-las, mas nada dispôs acerca do prazo para o exercício da pretensão punitiva estatal (BRASIL, 1994). Durante mais de três décadas, coube à jurisprudência suprir essa omissão, por meio de soluções que variaram no tempo e no espaço e que culminaram, em 2025, na adoção de um critério de contagem capaz de manter aberta, por tempo indeterminado, a possibilidade de punição.

A lei 15.509, de 21 de setembro de 2026, publicada no dia seguinte e com vigência imediata, pôs termo a esse quadro ao acrescentar parágrafo único ao art. 34 da lei 8.935/1994, que passou a vigorar com a seguinte redação (BRASIL, 2026a):

"Parágrafo único. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta lei prescreverá em cinco anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que tiver cessado a permanência."

A norma teve origem no PL 3.453/24, de autoria do deputado federal Felipe Carreras, foi aprovada pelo Senado Federal em 1º de setembro de 2026, após parecer favorável da Comissão de Constituição e Justiça, relatado pela senadora dra. Eudócia, sem emendas ao texto oriundo da Câmara dos Deputados (AGÊNCIA SENADO, 2026).

O presente estudo delimita, inicialmente, o alcance da nova regra, distinguindo-a da prescrição da pretensão de reparação civil. Em seguida, reconstrói a sistemática anterior e examina a natureza sancionadora da prescrição disciplinar. Na sequência, examina as questões não disciplinadas pela nova lei e sua aplicação aos fatos pretéritos. Por fim, sustenta a redução pela metade do prazo prescricional em favor do delegatário maior de setenta anos.

A independência das esferas de responsabilidade

Notários e registradores exercem, em caráter privado e por delegação do Poder Público, função de natureza pública, nos termos do art. 236 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Dessa posição decorre um regime de responsabilidade que se desdobra nas esferas civil, penal e administrativo-disciplinar, cada qual dotada de fundamentos, finalidades e prazos próprios.

A responsabilidade civil se encontra disciplinada no art. 22 da lei 8.935/1994, cujo parágrafo único, introduzido pela lei 13.286/16, estabelece que a pretensão de reparação civil prescreve em três anos, contados da data de “lavratura” do ato registral ou notarial (BRASIL, 2016).

No plano da responsabilidade estatal, o STF fixou, no tema 777 da repercussão geral, que o Estado responde objetivamente pelos danos causados por tabeliães e registradores no exercício de suas funções, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (BRASIL, 2019b).

A lei 15.509/26 não alterou esse regime. O novo dispositivo foi inserido no capítulo dedicado às infrações disciplinares (CAPÍTULO VI - Das Infrações Disciplinares e das Penalidades) e refere-se expressamente às sanções previstas na própria lei, isto é, às penas de repreensão, multa, suspensão e perda da delegação enumeradas no art. 32.

Convivem, portanto, duas pretensões distintas. A pretensão indenizatória, titularizada pelo particular lesado, prescreve em três anos a partir da lavratura do ato, ao passo que a pretensão punitiva, titularizada pelo Estado no exercício da função fiscalizadora, prescreve em cinco anos a partir da ocorrência do fato. O implemento de uma não repercute sobre a outra.

A sistemática anterior

A omissão da lei 8.935/1994 jamais foi interpretada como hipótese de imprescritibilidade, uma vez que, no ordenamento jurídico brasileiro, a imprescritibilidade constitui exceção expressamente prevista no texto constitucional, como se verifica nos incisos XLII e XLIV do art. 5º da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

Reconhecida a lacuna, a jurisprudência recorreu à analogia, conforme autoriza o art. 4º da lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (BRASIL, 1942). A controvérsia residia na escolha do diploma paradigma e, sobretudo, na definição do termo inicial da contagem.

O STJ firmou o entendimento de que, na ausência de previsão legal específica na lei que regula a aplicação de penalidade administrativa aos notários e oficiais de registro, seria possível aplicar o prazo prescricional previsto no Estatuto dos Funcionários Civis do respectivo Estado, orientação reafirmada no agravo interno no recurso em Mandado de Segurança 72.831/RJ, relatado pelo ministro Benedito Gonçalves, que aplicou o prazo bienal do Estatuto dos Servidores Públicos do Estado do Rio de Janeiro, contado da data da lavratura do ato, com remissão ao agravo interno no recurso em Mandado de Segurança 67.540/SP, relatado pelo ministro Herman Benjamin (BRASIL, 2024).

Essa orientação foi expressamente adotada no recurso em Mandado de Segurança 26.548/PR, relatado pelo ministro Benedito Gonçalves, no qual se assentou, ademais, que notários e registradores não se equiparam aos servidores estatutários e que a regra do conhecimento do fato, própria da lei 8.112/1990, constitui exceção insuscetível de extensão aos delegatários (BRASIL, 2010a).

No tocante ao termo inicial, a Corte adotou a data da prática da infração. No recurso em Mandado de Segurança 26.350/PR, a ministra Denise Arruda destacou que a presunção de publicidade dos atos notariais e registrais produz efeitos erga omnes e alcança a própria Administração fiscalizadora (BRASIL, 2009).

No agravo regimental no recurso em Mandado de Segurança 46.429/SP, relatado pelo ministro Mauro Campbell Marques, o Tribunal aplicou o § 1º do art. 261 da lei paulista 10.261/1968, que fixa como termo inicial o dia em que a falta foi cometida (BRASIL, 2014a; SÃO PAULO, 1968).

O modelo revelava coerência interna. A atividade notarial e registral é pública, seus atos são lavrados em livros e sistemas submetidos à fiscalização permanente do Poder Judiciário, conforme os arts. 37 e 38 da lei 8.935/1994, e a Administração não pode invocar o desconhecimento daquilo que tem o dever de fiscalizar (BRASIL, 1994).

Sua fragilidade residia na fragmentação normativa, pois o prazo variava conforme o Estado e a gravidade da pena. Em São Paulo, a título de exemplo, prescreviam em dois anos as faltas sujeitas a repreensão, suspensão ou multa e em cinco anos aquelas sujeitas a demissão (SÃO PAULO, 1968).

A diversidade de soluções levou a matéria ao CNJ, que a decidiu no pedido de providências 0006887-29.2020.2.00.0000, relatado pelo ministro Mauro Campbell Marques. O Conselho afastou a aplicação dos estatutos estaduais e estabeleceu que a prescrição disciplinar de notários e registradores se rege pelo art. 142 da lei 8.112/1990, iniciando-se na data em que a autoridade competente toma conhecimento dos fatos, sendo irrelevante a ciência por terceiros (BRASIL, 2025a).

O referido dispositivo da lei 8.112/1990 prevê o prazo de cinco anos para as infrações puníveis com demissão, de dois anos para aquelas sujeitas a suspensão e de cento e oitenta dias para as puníveis com advertência, todos contados da data em que o fato se tornou conhecido pelo ente detentor da pretensão punitiva (BRASIL, 1990).

Para os servidores federais, o STJ consolidou o entendimento de que tais prazos se iniciam quando a autoridade competente para instaurar o procedimento toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato válido de instauração e voltam a fluir por inteiro após o decurso de cento e quarenta dias:

Súmula 635 do STJ - Os prazos prescricionais previstos no art. 142 da lei 8.112/1990 iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido - sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar - e voltam a fluir por inteiro, após decorridos 140 dias desde a interrupção. (BRASIL, 2019a)

Assim, o CNJ proferiu decisão que uniformizou a matéria em âmbito nacional, mas inverteu a lógica que o STJ aplicava aos delegatários, na medida em que o prazo deixou de fluir da data do fato e passou a depender do conhecimento pela autoridade competente.

O critério adotado pelo CNJ no pedido de providências 0006887-29.2020.2.00.0000, ao fixar o termo inicial da prescrição no conhecimento do fato pela autoridade competente, subordinava a fluência do prazo a um evento incerto e controlado pelo próprio titular da pretensão punitiva (BRASIL, 2025a). Enquanto a autoridade não tomasse ciência da infração, a prescrição não começava a correr, ainda que o fato houvesse sido praticado muitos anos antes.

Instituía-se, assim, uma imprescritibilidade de fato, incompatível com o caráter excepcional que a Constituição Federal atribui à imprescritibilidade, admitida apenas nas hipóteses nela expressamente previstas.

Esse modelo acarretava consequências relevantes. Em primeiro lugar, transferia ao delegatário o ônus da ineficiência fiscalizatória do Estado, a despeito do caráter público dos atos notariais e registrais e de sua permanente sujeição à correição. Em segundo lugar, admitia tratamento desigual entre delegatários que praticassem idêntica conduta na mesma data, conforme a maior ou menor diligência da fiscalização local. Em terceiro lugar, comprometia o exercício do direito de defesa, diante do inevitável perecimento das provas com o decurso do tempo. Por fim, deslocava o debate do mérito da infração para a controvertida definição do momento em que a autoridade teria tomado ciência do fato.

Acresce que a própria premissa analógica se mostrava frágil. Notários e registradores não são servidores públicos em sentido estrito, como reconheceu o STF ao afastar-lhes a aposentadoria compulsória no julgamento da ADIn 2.602/MG (BRASIL, 2005).

A correspondência entre as penas também era imperfeita, porquanto a lei 8.935/1994 prevê repreensão, multa, suspensão e perda da delegação, enquanto a lei 8.112/1990 contempla advertência, suspensão, demissão e cassação.

Disciplina instituída pela lei 15.509/26

A primeira inovação trazida pela lei 15.509/26 consiste na positivação do prazo. A prescrição disciplinar passa a constar da lei que rege a atividade, com aplicação uniforme em todo o território nacional e sem escalonamento conforme a gravidade da pena.

A opção legislativa aproxima o regime notarial e registral do modelo geral do direito administrativo sancionador federal, consagrado no art. 1º da lei 9.873/1999, que fixa em cinco anos a prescrição da ação punitiva da Administração Pública Federal, contada da data da prática do ato ou, nas infrações permanentes ou continuadas, do dia em que tiverem cessado (BRASIL, 1999).

Já a segunda inovação, de maior relevo, diz respeito à forma de contagem. A nova lei afasta o critério do conhecimento pela autoridade competente adotado pelo CNJ e determina que o prazo flua a partir da ocorrência do fato, ou do dia em que tiver cessado a permanência.

Consagra-se, assim, a teoria objetiva da actio nata, em sintonia com o art. 111, incisos I e III, do CP, segundo o qual a prescrição começa a correr do dia em que o crime se consumou e, nos crimes permanentes, do dia em que cessou a permanência (BRASIL, 1940).

Em certa medida, o legislador restabeleceu a orientação que o STJ aplicava aos delegatários, agora com prazo único e fundamento legal expresso. Decorridos cinco anos da ocorrência do fato, ou da cessação da permanência, a punição se torna juridicamente inviável, independentemente do momento em que a autoridade dele tenha tomado conhecimento. O Quadro 1 sintetiza a evolução do regime prescricional.

Infração permanente e continuada

A lei 15.509/26 estabeleceu regra especial apenas para as infrações permanentes, cujo prazo prescricional se conta do dia em que cessa a permanência, conforme a parte final do parágrafo único do art. 34 da lei 8.935/1994 (BRASIL, 2026a). A infração permanente consiste em conduta única cuja consumação se prolonga no tempo por vontade do agente (BITENCOURT, 2026). Enquanto a situação ilícita perdura, a infração continua a ser praticada, razão pela qual se justifica que o prazo só comece a correr quando ela se encerra.

Todavia, a infração continuada é fenômeno distinto. Nela não há uma conduta que se prolonga, mas uma pluralidade de condutas autônomas, cada uma consumada em momento próprio, que se vinculam apenas por circunstâncias semelhantes de tempo, lugar e modo de execução (BITENCOURT, 2026).

Bem se sabe que a lei 9.873/1999 submeteu as duas figuras, infração permanente e continuada, ao mesmo regime, contando a prescrição, em ambos os casos, do dia em que cessar a conduta (BRASIL, 1999).

Todavia, o problema reside no fato de que a lei 15.509/2026, essa sim aplicável a notários e registradores, mencionou apenas as infrações permanentes. O silêncio legislativo em relação às infrações continuadas não pode ser suprido em prejuízo do delegatário.

A regra que desloca o termo inicial para a cessação da conduta retarda o início da prescrição e, por consequência, amplia o período em que o Estado pode punir. Trata-se de exceção à regra geral da contagem a partir da ocorrência do fato, e as exceções que agravam a situação do acusado não comportam interpretação extensiva nem aplicação analógica em matéria punitiva, como reconheceu o STJ, em caso de improbidade administrativa, no recurso especial 1.216.190/RS (BRASIL, 2010b).

Estender às infrações continuadas o tratamento reservado às permanentes significaria permitir que a prática mais recente reabrisse o prazo para punir as mais antigas, de modo que irregularidades cometidas há muitos anos permaneceriam puníveis enquanto a série não se interrompesse.

Assim, nas infrações praticadas em continuidade, cada conduta deve se sujeitar a prescrição própria, contada da data em que foi praticada, à semelhança do que dispõe o art. 119 do CP, segundo o qual, no concurso de crimes, a extinção da punibilidade incide sobre cada um deles isoladamente (BRASIL, 1940).

Clique aqui e confira o artigo na íntegra.

Fonte: Migalhas