Declaração de princípios

Antes de qualquer outra consideração, faço de imediato uma declaração de princípios: sou frontalmente contrário, ideologicamente, às exigências cada vez mais gravosas do Estado na consumação de seus interesses. As políticas e exigências fiscais não deveriam impedir a prática dos atos de disposição e oneração de bens e direitos privados. Aliás, esta é a regra consagrada no art. 12 da LRP. Nenhuma exigência fiscal deveria obstar a apresentação de um título a registro, sua prenotação e consequente registro - que é o corolário lógico do sistema. Certo que o dispositivo deve ser conjugado com o art. 289 da mesma lei - e aqui calha uma enorme lacuna para digressões jurídicas suscitadas pelas recentes decisões dos tribunais e do CNJ, às quais vamos nos reportar abaixo.

Estão em causa as draconianas consequências do art. 48 da lei 8.212/1991 - nulidade do ato, responsabilidade solidária dos oficiais do registro, além de multa. Do mesmo jaez é o art. 134, VI, do CTN.

Ideologicamente, portanto, correta a orientação traçada pelo CNJ e pela CGJSP buscando base e conforto em precedentes do STF. Mas o problema deste artigo não é ideológico; é saber quem pode dizê-lo, por qual via, e com que eficácia - e o que sobra ao registrador enquanto as respostas não coincidem.

O ponto de partida é um nó górdio jurídico

O argumento mais sólido para a exigência da CND é o seguinte: os arts. 47, I, “b”, e 48 da lei 8.212/91 acham-se formalmente em vigor e gozam de presunção de constitucionalidade. Cediço que não se declara a inconstitucionalidade em sede administrativa.1 Os dispositivos em tela jamais foram revogados ou expressamente declarados inconstitucionais com efeito vinculante.

Houve a heroica tentativa, afinal infrutífera, de incluir na reforma da LRP a inexigibilidade da CND para a prática dos atos de registro. O dispositivo foi vetado pelo Executivo e o veto não caiu no Congresso.2 Pretendeu-se a revogação da alínea “b” do inciso I e do inciso II do caput do art. 47 da lei 8.212/1991. As razões de veto foram as seguintes:

“Contudo, em que pese a boa intenção do legislador, a proposição legislativa contraria o interesse público ao dispensar a comprovação de regularidade fiscal para o exercício de determinadas atividades pelos contribuintes, o que reduz as garantias atribuídas ao crédito tributário, nos termos do art. 205 da lei 5.172, de 25 de outubro de 1966 - Código Tributário Nacional.

Ressalta-se que o controle da regularidade fiscal dos contribuintes, por um lado, exerce indiretamente cobrança sobre o devedor pela imposição de ressalva à realização de diversos negócios e, por outro lado, procura prevenir a realização de negócios ineficazes entre devedor e terceiro que comprometam o patrimônio sujeito à satisfação do crédito fazendário.”

Logo após o veto, adveio a IN RFB 2.110/22 (arts. 258 e 262) que reforçou a exigência da CND e ainda agravou as consequências, consagrando na instrução a responsabilização pessoal do titular do serviço notarial e de registro que deixar de exigi-la, com lavratura de auto de infração em seu nome:

“Art. 258. O titular de serviço notarial e de registro é pessoalmente responsável pela infração a obrigação acessória prevista na legislação previdenciária, em nome do qual será lavrado o documento de constituição do crédito tributário, por meio de sua matrícula CEI ou CAEPF atribuída ou não de ofício. (lei 8.212, de 1991, art. 48, § 3º, e art. 68, § 5º; e Regulamento da Previdência Social, de 1999, art. 228, § 6º).

(...)

Art. 262. As infrações isoladas, por ocorrência, poderão integrar, para economia processual, um único Auto de Infração ou uma única Notificação de Lançamento.

§ 1º Para fins do disposto neste artigo, configura-se uma ocorrência:

(...)

III - Cada certidão negativa de débitos não exigida, nos casos previstos em lei;

IV - Cada obra de construção civil não matriculada no prazo estabelecido em lei;”.

Os sempre lembrados precedentes do STF (ADIn 173 e 394) declararam inconstitucional o art. 1º da lei 7.711/88, por configurar sanção política (art. 170, parágrafo único, CF/88). Entretanto, o objeto era evidentemente outra lei e não, especificamente, a lei 8.212/1991 e seus arts. 47 e 48, que não foram apreciados nem atingidos pelo dispositivo dos acórdãos. O próprio STF, no RE 769.0593, consignou expressamente que o art. 47 da lei 8.212/1991 não fora objeto dos debates e decisões proferidos nas ADIn 173 e 394. Certo que não é um precedente vinculante (sem repercussão geral), mas é manifestação do próprio STF que aparentemente contraria a tese de extensão automática. Vamos a ele.

A exegese do RE 769.059: O que o STF disse (e o que silenciou)

O inteiro teor do AgR RE 769.059/SC (votação unânime) merece leitura atenta, porque o precedente é amiúde citado, mas pouco meditado e refletido. Rigorosamente, não se trata de um julgamento de mérito sobre a constitucionalidade do art. 47 da lei 8.212/91. Trata-se de decisão de inadmissibilidade, in casu, do recurso extraordinário. A alegada ofensa à Constituição, acaso existisse, seria meramente indireta ou reflexa, pois dependeria do prévio exame da legislação infraconstitucional (CTN, lei 8.212/1991 e decreto 3.048/1999). Incide, na espécie, a súmula 636 do STF.4

É bom que se diga que tampouco o STF “chancelou” a constitucionalidade dos arts. 47 e 48, mas apenas se recusou a examinar a tese. Todavia, ao decidir como decidiu, o Supremo afirmou, expressa e categoricamente, que o art. 47 da lei 8.212/1991 não foi objeto das ADIn 173 e 394, o que acaba por desarmar a premissa da extensão automática dos efeitos vinculantes. Em suma, o STF recusou-se a examinar o mérito constitucional da exigência, por entender que, na configuração daquele recurso, eventual ofensa à Constituição seria indireta ou reflexa, pois a solução dependeria do prévio exame da legislação infraconstitucional. Permaneceram, portanto, incólumes tanto a decisão de origem quanto a presunção de constitucionalidade do art. 47.5

Destaco os trechos mais significativos do acórdão. O primeiro é o parágrafo decisivo do voto da ministra Cármen Lúcia:

“O art. 47 da lei 8.212/1991 não foi objeto dos debates e decisões proferidos nas ADIn 173 e 394 por este STF e, como afirmado na decisão agravada, decidir de forma contrária das instâncias originárias quanto à legitimidade da exigência de apresentação de certidões negativas conjunta e previdenciária para averbação de obra no cartório de registro de imóveis demandaria a prévia análise da legislação infraconstitucional (lei 8.212/1991). Eventual ofensa constitucional, se tivesse ocorrido, seria indireta.”

A fundamentação substantiva do tribunal de origem, reproduzida pelo STF sem qualquer censura, é a que oferece a justificativa da exigência, em diálogo direto com a missão registral de promoção e tutela da segurança jurídica:

“O art. 47, I, ‘b’, da lei 8.212, da mesma forma, não viola o livre exercício da atividade econômica, pois a alienação do ativo imobilizado é operação extraordinária da empresa e há exceção prevista no art. 257, § 8º, do decreto 3.048/99, para as empresas cujo objeto social é a alienação de imóveis. A norma em comento visa, apenas, a garantir a segurança jurídica do adquirente de boa-fé, já que, na forma do artigo 185 do CTN, presume-se fraudulenta a alienação de imóvel por devedor com débito inscrito em dívida ativa.”

Este ponto é especialmente relevante, tendo em vista as recentes decisões do STJ que reputam ineficazes as alienações ou onerações de bens imóveis em que haja a inscrição do crédito fazendário em dívida ativa. Ou seja, presume-se absolutamente fraudulenta a alienação ou oneração de bem imóvel, mesmo nas hipóteses de inexistência de qualquer inscrição preventiva na matrícula.6

Destaque-se, ainda, a referência colhida no voto ao incidente de arguição de inconstitucionalidade julgado pela Corte Especial do TRF da 4ª Região:

“A matéria não merece maiores digressões, porquanto a Corte Especial deste TRF, ao apreciar o incidente de arguição de inconstitucionalidade 0001351-51.2009.404.7208, entendeu legítimas as exigências constantes do art. 47 da lei 8.212/1991, diferenciando-as daquelas constantes da lei 7.711/1988 (apreciadas pelo STF  nos autos da ADIn 394).”

Há o precedente paralelo da 1ª turma do STF7, cuja ementa é clara e vale lembrar:

“Agravo regimental no agravo de instrumento. Tributário. Art. 47, II, § 1º, da lei 8.212/91. Averbação de obra de construção civil no registro de imóveis. Exigência de certidão negativa de débito - CND. Proteção ao direito do futuro adquirente. Ofensa indireta. Matéria infraconstitucional.”

Visto desta perspectiva, a exigência da CND, ao final e ao cabo, não seria uma sanção política, mas singela proteção ao direito do futuro adquirente.

Afinal, a matéria é infraconstitucional?

Aqui chegamos a um ponto que me parece decisivo e, curiosamente, pouco explorado no debate instalado. Se o STF, por ambas as turmas, qualifica a controvérsia como matéria infraconstitucional, recusando-lhe a via extraordinária, então a palavra sobre o alcance e a aplicação dos arts. 47 e 48 pertenceria, por design constitucional (art. 105, III, da CF/88), ao STJ.

Contudo, esta conclusão há de ser temperada, como se verá adiante; por ora, convém conduzi-la às consequências que o conjunto parece indicar.

No REsp 800.685/BA, em execução fiscal o STJ deu provimento ao recurso da Fazenda e assentou:

“1. O contratante que não exige a CND do contratado torna-se solidariamente responsável para com o mesmo face o cumprimento das obrigações tributárias inerentes à seguridade social (arts. 47 e 48 da lei 8.212/91). (Precedente: REsp 819.023/BA, relator ministro Luiz Fux, DJ 1/10/07) 2. Incide, de fato, o disposto no art. 48 da lei 8.212/91 (...). 3. Recurso especial provido.”8

O precedente, tomado isoladamente, poderia ser depreciado como mera “aplicação” da norma, sem enfrentamento da tese constitucional - que, de resto, o STJ não teria mesmo competência para julgar. Mas é justamente o cotejo com o RE 769.059 que o valoriza. O STF diz: a questão é matéria de lei federal; o STJ aplica os dispositivos, reconhece a responsabilidade solidária de quem pratica o ato sem a CND e o faz em acórdão com precedente anterior no mesmo sentido (REsp 819.023/BA, relator ministro Luiz Fux). Nota bene: o STJ reconheceu a responsabilidade do contratante que não exigiu a CND do contratado com base no art. 48 da lei 8.212/1991, dispositivo que torna igualmente solidário responsável o oficial do registro, sendo eventual ato de registro reputado nulo para todos os efeitos.

Não há, na jurisprudência do STJ, declaração frontal de invalidade dos arts. 47 e 48. Há, na verdade, reconhecimento reiterado de sua vigência. Para quem sustenta a inexigibilidade, o silêncio das cortes superiores é revelador: nem o STF declarou a inconstitucionalidade, nem o STJ a ilegalidade. Cada qual, no limite de suas competências, apontou para a subsistência da norma.

Afinando o argumento

É preciso, contudo, temperar a conclusão. A qualificação da ofensa como reflexa, no RE 769.059 e no AI 802.877, é um juízo sobre aqueles recursos e sua fundamentação - construídos sobre o princípio da legalidade e dependentes do reexame da moldura infraconstitucional (súmula 636) -, e não uma remessa definitiva da matéria ao STJ. No ARE 914.045-RG/MG, reconheceu-se a repercussão geral e reafirmou-se a jurisprudência precisamente quanto à inconstitucionalidade das restrições impostas pelo Estado ao livre exercício de atividade econômica como meio de cobrança de tributos.9 Vale dizer: a vedação das sanções políticas é, de fato, questão constitucional, e um recurso extraordinário bem construído sobre os arts. 47 e 48 (em articulação com o art. 170, parágrafo único) pode perfeitamente alcançar uma decisão de mérito no STF - o que não ocorreu até os dias que correm.

O que se pode afirmar com segurança é proposição mais modesta, e nem por isso menos útil ao registrador: enquanto o Supremo não for provocado por via idônea, a presunção de constitucionalidade dos dispositivos subsiste intacta; e o STJ, no plano que lhe é próprio, nada fez senão reconhecer-lhes vigência e aplicá-los.

Tradição paulista e o caso ANOREG-SP

No Estado de São Paulo, o lúcido registro do Des. Ricardo Dip, colhido no acórdão da relatoria do desembargador Pereira Calças, há anos nos advertia que a inconstitucionalidade da lei 7.711/1988, declarada pelo STF nas ditas ADIn 173-6 e 394-1 “não alcança o art. 47 da vigente lei de Organização da Seguridade Social: é que os motivos determinantes das declarações de inconstitucionalidade - essa a doutrina corrente do Pretório Excelso - não transcendem para casos símiles (Rcl 7.956-AgR, j. 19.9.2013; Rcl 11.478-AgR, j. 5.6.2012)”.10

Ainda recentemente o mesmo jurista voltou ao tema, em comentário doutrinário à recentíssima decisão do CNJ sobre o ITCMD nos inventários extrajudiciais - advertência sobre a qual me detenho adiante, porque ilumina o nó desta controvérsia.

Por outro lado, o Mandado de Segurança Coletivo 5019824-62.2023.4.03.6100 (9ª vara Cível Federal de São Paulo)11, impetrado pela ANOREG-SP contra o Superintendente da 8ª Região Fiscal, é hoje o palco da controvérsia e índice da hesitação jurisprudencial.

A liminar de 21/7/23 acolhia a tese da identidade material e teleológica entre o art. 47, I, “b”, e a norma fulminada na ADIn 394, determinando a abstenção da exigência da CND por parte dos cartórios. A União agravou (AI 5031693-86.2023.4.03.0000) e o desembargador federal Renato Becho suspendeu a liminar em 1º/12/23. Em 29/2/24, a 1ª turma do TRF da 3ª Região, por unanimidade, deu provimento ao agravo “para que a agravada mantenha a continuidade do cumprimento das exigências contidas nos arts. 47 e 48 da lei 8.212/91”. A ementa do acórdão condensa as teses: a distinção entre certidão de quitação e certidão de regularidade fiscal12; o atendimento da exigência por CND ou por CPEN (débitos garantidos ou com exigibilidade suspensa, arts. 205, 206 e 151 do CTN), o que afasta a identidade com a ADIn 394; o dever do delegatário, como representante do Estado, dotado de fé pública (art. 236 da CF/88), de cumprir a norma legal; a impossibilidade de descumprir normas válidas “sob o pretexto de que se ‘assemelham’ a outras normas declaradas inconstitucionais”; e a advertência de que, “até que seja declarada expressamente a inconstitucionalidade das disposições dos arts. 47 e 48 da lei 8.212/91, não é facultado a qualquer pessoa deixar de cumpri-la por reputá-la inconstitucional e menos ainda aos delegatários do serviço público, na condição de representantes do Estado”.13

Sobreveio, então, a sentença de 16/7/24 (de lavra da juíza federal Cristiane Farias Rodrigues dos Santos), que enfrentou diretamente a distinção do tribunal e decidiu: “vislumbro que certidão de quitação e certidão de regularidade possuem, essencialmente, o mesmo efeito restritivo”. A sentença agregou fundamentos novos e de melhor quilate técnico: a obrigação do art. 47 é imposta à empresa transmitente e não pode ser transferida a terceiros; o fato gerador da contribuição previdenciária (a prestação de serviço) nada tem com a transmissão imobiliária - diversamente do ITBI e do ITCMD, cujo aspecto temporal coincide com a própria transmissão; e impedir a transmissão pela falta de comprovação de regularidade confere “efeitos jurisdicionais à Administração”. Concedeu a segurança, reconhecendo a inconstitucionalidade incidental do art. 47, I, “b”.14

A vitória da associação, contudo, durou o que duram as vitórias sujeitas a recurso. A União apelou e, em 22/7/25, o mesmo desembargador federal Renato Becho, agora relator do pedido de efeito suspensivo à apelação15, suspendeu a eficácia da sentença, reiterando ponto por ponto a fundamentação do acórdão de 2024 - a distinção entre quitação e regularidade, a satisfação da exigência pela CPEN e, sobretudo, o dever do delegatário de cumprir a lei vigente enquanto não declarada sua inconstitucionalidade. A apelação foi pautada na 1ª  turma para 1º/9/26; ao fechamento deste texto, o resultado não fora publicado. No plano jurisdicional, portanto, prevalece hoje a exigibilidade.

A distinção do acórdão, longe de ser filigrana, tem lastro na jurisprudência posterior do próprio STF. Na ADIn 5.135, ao julgar constitucional o protesto das certidões de dívida ativa, o Supremo assentou que a vedação das sanções políticas não interdita todo meio indireto de cobrança, mas somente aquele que restrinja de forma desproporcional direitos fundamentais do contribuinte. A tese conclusiva acha-se assim redigida:

“O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política”.16

Note-se que a r. sentença não enfrentou o critério da proporcionalidade fixado na ADIn 5.135, pois, ao equiparar quitação e regularidade pelo “efeito restritivo”, tratou como idênticas figuras que o próprio STF distingue. Transportado esse critério para a hipótese que nos ocupa, pode-se sustentar que a restrição contornável pela CPEN não é absoluta nem, só por isso, desproporcional. Tudo seria uma questão de perspectiva: para a magistrada, a obrigação do art. 47 é imposta à empresa transmitente e não pode ser transferida a terceiros; invertam-se os termos e temos que a CND representa simplesmente proteção do terceiro adquirente.

Em suma: o que a tradição do STF veda é o estrangulamento da fonte produtiva, não o condicionamento pontual, contornável e dotado de válvulas de escape. Nesse sentido, o art. 47, I, “b”, da lei 8.212/1991 não inviabiliza a atividade da empresa, pois incide sobre operação extraordinária que é a alienação do ativo imobilizado. Contém em si a alternativa menos gravosa, pois se satisfaz com a CPEN, que preserva o direito de discutir o débito, suspendê-lo, garanti-lo ou parcelá-lo sem ficar interditado (arts. 151 e 206 do CTN). Além disso, não subtrai ao alienante o devido processo, pois a controvérsia fiscal, uma vez instaurada com suspensão da exigibilidade, destrava o ato perseguido. A exigência só alcançaria, a rigor, o devedor inerte que não paga, não garante e não discute. Eis o solo constitucional sobre o qual o TRF da 3ª Região edificou a distinção entre a quitação da lei 7.711/1988 e a regularidade da lei 8.212/1991.

A trajetória do CNJ: Da interpretação extensiva ao poder normativo

Do outro lado do rio corre a jurisprudência administrativa, em sentido diverso - e sua história é abaixo sumariada em ordem cronológica.

A série principia, em 2017, com interpretação extensiva do julgado do STF. No leading case desta matéria (PP 0001230-82.2015.2.00.0000, julgado em 201717), o CNJ assentou que notários e registradores não precisam exigir a CND, ao argumento de que, “se o Supremo extirpou do ordenamento jurídico norma mais abrangente (...), não há sentido em se fazer exigência com base em normas de menor abrangência, como a prevista no art. 47, I, ‘b’, da lei 8.212/91”.

Quatro anos depois, porém, em junho de 2021, a Corregedoria Nacional recusou-se a generalizar o entendimento para as corregedorias estaduais que mantinham a exigência: no PP 0002641-87.2020.2.00.000018, a ministra Maria Thereza de Assis Moura invocou o art. 4º, § 3º, do regimento interno do próprio CNJ, que condiciona o afastamento administrativo da norma à existência de precedente específico do STF e à deliberação por maioria absoluta. A ministra qualificou o leading case como precedente de “escopo bastante estreito”.

Ainda em 2021, o entendimento ganha impulso. No recurso administrativo interposto no próprio leading case, a mesma Corregedora Nacional qualificou a dispensa como “desdobramento lógico e consequencial” do decidido pelo STF nas ADIn 173 e 394 - teoria da eficácia que dispensa a declaração formal de inconstitucionalidade e o embaraço regimental.

No PP 0004771-50.2020.2.00.000019, versando a averbação de obra (art. 47, II, e art. 48, § 3º), deu-se outro passo além: os dispositivos “devem ser considerados inconstitucionais”, com invocação expressa da transcendência dos motivos determinantes e apoio doutrinário em Gilmar Mendes - precisamente a técnica que o STF recusa como fundamento de reclamação (Rcl 7.956-AgR; Rcl 11.478-AgR, citados por Ricardo Dip). Rejeitou-se no PP a distinção entre quitação e regularidade que o TRF3 acolheria em 2024.

Seguiram-se as ordens diretas contra as corregedorias resistentes: o PCA 0010545-61.2020.2.00.0000 (2022), contra normas do Paraná20; e, sobretudo, o PCA 0001611-12.2023.2.00.000021, com liminar ratificada em 2023 e mérito julgado em 2025, veiculando um comando triplo - proibição de exigência de CND e CPEN, ordem de orientação a todas as serventias e nulidade das normas locais contrárias -, acompanhado de tese com pretensão nacional e da consagração da chamada certidão informativa. Assim, mesmo as certidões positivas podem ser exigidas a título informativo, para transparência, segurança e ciência do particular.

Não deixa de ser digno de nota que a norma paranaense anulada invocava, em seu abono, o modelo paulista então vigente. Dois registros do voto-vogal do ministro Mauro Campbell Marques merecem moldura: a responsabilidade do art. 48 “deixa de recair sobre os delegatários” - garantia correicional cuja eficácia perante a Receita examinaremos adiante -, e a admissão, rara em decisões do gênero, de que a dispensa produz “diminuição da segurança jurídica”.

Na sequência vieram o PCA 0002806-61.2025.2.00.000022 (revalidação de incorporação imobiliária, com a nota curiosa de a relatora haver revisto voto inicial que remetia a matéria à via da dúvida); o PCA 0004034-71.2025.2.00.000023, julgado em 19/12/25. Neste último surgiu a formulação mais ambiciosa de toda a série: embora as ADIn tratassem da lei 7.711/88, “a ratio decidendi ali estabelecida irradia seus efeitos para todo o ordenamento jurídico, alcançando dispositivos de teor semelhante”. Afastou-se a tese, sustentada pela Corregedoria alagoana, de que a dispensa da CND exigiria declaração do STF. A consulta 0008053-23.2025.2.00.0000 declarou ilegal a exigência de CND e CPEN para o inventário extrajudicial e afastou a responsabilidade do tabelião (art. 134, VI, do CTN; art. 48 da lei 8.212/91), observado o dever de orientação e informação às partes e a consignação da situação fiscal no ato, na linha do PCA 1611.24

Por fim, no PP 0008622-24.2025.2.00.000025, julgado em agosto de 2026, o Plenário do CNJ não se limitou a decidir o caso concreto: editou resolução alterando a resolução 35/07 para assentar ser indevida a exigência do prévio recolhimento do ITCMD como condição para a lavratura de inventário e partilha extrajudiciais. O órgão passaria a exercer abertamente o poder normativo sobre matéria conexa.

A pergunta que essa trajetória impõe - e que constitui, a meu ver, o verdadeiro núcleo do debate atual - é a seguinte: podem as deliberações do Plenário do CNJ alterar a disciplina legal da matéria, a pretexto de constituírem atos normativos primários, como reconhecido pelo STF a partir da EC 45/04?

A resposta pede fôlego próprio, e não cabe num parágrafo. Fica, por ora, o retrato: a lei vige, os tribunais a aplicam, e o CNJ a afasta. O registrador, posto na “terceira margem do rio”, é quem paga a travessia. Na segunda parte deste artigo, vamos aprofundar a questão e daí tirar algumas conclusões precárias que devem servir à reflexão dos operadores do Direito.

(Continua na parte 2)

Sérgio Jacomino: Quinto Oficial de Registro de Imóveis da Capital de São Paulo. Presidente do NEAR - Núcleo de Estudos Avançados do SREI. Ex-presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (IRIB) nos anos 2002/2004, 2005/2006, 2017/2018 e 2019/2020. Doutor em Direito Civil pela UNESP (2005) e especialista em Direito Registral Imobiliário pela Universidade de Córdoba, Espanha. Membro honorário do CeNoR - Centro de Estudos Notariais e Registais da Universidade de Coimbra.

Fonte: Migalhas